Entendimentos dos instrumentos de planejamento

Entendimentos dos instrumentos de planejamento

Análise dos atuais instrumentos de planejamento - com foco para aqueles previstos no Estatuto da Cidade - que estão contemplados no Plano Diretor municipal vigente.

Legislação urbanística vigente

Instrumentos constituintes

O Plano Diretor de Tamandaré foi instituído pela lei 184/2002. Em seu texto, ele indica as definições gerais da regulação do ambiente construído da cidade, deixando o detalhamento das regras para as leis que compõem a chamada Legislação Urbanística Básica do município, composta pelas seguintes leis:

a) Lei 185/2002 que instituiu o Perímetro Urbano: define quais porções do território municipal são consideradas urbanas e, por consequência, onde podem incidir políticas, investimentos e normas urbanísticas específicas, como parcelamento do solo, uso e ocupação do solo;

b) Lei 186/2002 que instituiu o Código de Posturas: reúne o conjunto de regras que regulam comportamentos, atividades e usos do espaço urbano;

c) Lei 187/2002 que instituiu o Código de Obras, o qual estabelece as regras técnicas, administrativas e legais para construção, reforma, ampliação e demolição de edificações dentro do território urbano;

d) Lei 188/2002 que instituiu as regras de Uso e Ocupação do Solo: regula como o solo urbano pode ser utilizado e ocupado, determinando o zoneamento da área urbana, os parâmetros construtivos e as atividades permitidas em cada porção do território.

Legislação urbanística vigente

Critérios de avaliação

A avaliação desse conjunto de leis que compõem a Legislação Urbanística Básica foi realizada considerando três dimensões específicas que podem indicar meios de aperfeiçoar a estrutura dos instrumentos existentes:

a) Quais os instrumentos de ordenamento territorial previstos pelo Estatuto da Cidade que estão presentes na Legislação Urbanística de Tamandaré;

b) Como ocorre a atualização de cada lei pertencente à Legislação Urbanística Básica municipal;

c) Como se estruturam os parâmetros construtivos definidos pelas leis da Legislação Urbanística Básica.

Instrumentos estratégicos previstos pelo Estatuto da Cidade

O Estatuto da Cidade (lei federal nº 10.257/2001) prevê uma série de instrumentos utilizáveis para fins de estabelecimento da política urbana municipal por meio de Planos Diretores e suas leis de apoio. Do ponto de vista do Poder Público, tais instrumentos são úteis para a administração municipal porque eles são os meios que tornam ela capaz de estabelecer estratégias de desenvolvimento urbano de longo prazo.

A listagem apresentada à direita resume quais dos referidos instrumentos estão presente na Legislação Urbanística Básica do município. De forma geral, poucos estão presentes nas leis vigentes, indicando um potencial para aperfeiçoamento do planejamento local do ponto de vista da administração pública.

A seguir, é detalhada a situação de cada instrumento e o seu potencial para contribuir com a melhoria das estratégias urbanas de Tamandaré.

Instrumentos previstos pelo Estatuto da Cidade	Status de aplicação pela legislação municipal
Parcelamento, edificação ou utilização compulsórios	Não é utilizado ou previsto pela legislação municipal
IPTU progressivo no tempo	É previsto pelo Plano Diretor, mas não tem sua aplicação detalhada.
Contribuição de melhoria	É previsto pelo Plano Diretor, mas não tem sua aplicação detalhada.
Direito de preempção	Não é utilizado ou previsto pela legislação municipal
Outorga onerosa do direito de construir	Foi definido pela lei complementar 005/2023, mas sua definição não segue o padrão do Estatuto da Cidade
Operações urbanas consorciadas e concertadas	É utilizado por lei específica, mas não tem seu funcionamento regulado pelo Plano Diretor
Transferência do direito de construir	Não é utilizado ou previsto pela legislação municipal
Estudo de impacto de vizinhança	Não é utilizado ou previsto pela legislação municipal

Instrumentos estratégicos previstos pelo Estatuto da Cidade (continuação)

O parcelamento, edificação ou utilização compulsórios não são previstos pela Legislação Urbanística Básica de Tamandaré. Sua utilidade para a prefeitura é a de incentivar a urbanização em áreas onde já há infraestrutura e oferta de serviços públicos, evitando a expansão urbana em locais sem abrangência e, consequentemente, reduzindo os investimentos públicos necessários em serviços e infraestrutura.

Em relação ao IPTU progressivo e à contribuição de melhoria, eles têm sua existência prevista pelo artigo 74 do Plano Diretor, entretanto sem que haja um detalhamento de como deveria ocorrer seu funcionamento. Nesse sentido, o esperado seria que Plano Diretor estabelecesse com detalhes as diretrizes para a aplicação de tais instrumentos. O IPTU progressivo pode ser importante para incentivar que novas densisades residenciais ou outras atividades sejam inseridas em terrenos de porções da cidade com urbanização consolidada, favorecendo o aproveitamento das redes de infraestrutura existentes e evitando a urbanização de áreas distantes do centro de Tamandaré. Já a contribuição de melhoria auxilia a administração pública a recuperar parte dos investimentos em projetos urbanos que causam a valorização de propriedades, permitindo que a prefeitura obtenha recursos para investir em outras porções da cidade.

O direito de preempção é o direito de preferência que o poder público municipal possui para adquirir, em condições de igualdade com terceiros, determinados imóveis urbanos privados quando estes forem colocados à venda: quando um imóvel situado em área com preempção for colocado à venda, o proprietário é obrigado a notificar formalmente a prefeitura (por escritura pública ou outro meio legal) informando as condições da proposta de venda (preço, forma de pagamento, etc.). A prefeitura então tem um prazo de até 30 dias para decidir se exercerá ou não seu direito de preferência. Caso o município opte por não adquirir o imóvel, o proprietário pode vendê-lo a terceiros nas mesmas condições notificadas. Para que esse instrumento tenha validade, o plano diretor ou lei específica deve delimitar claramente as áreas urbanas onde o direito de preempção será exercido e especificar as finalidades públicas que justificam sua aplicação.

Assim, o direito de preempção permite que o poder público tente recuperar, no longo prazo, áreas estratégicas onde podem ser realizados projetos públicos futuros, como a criação de parques ou a construção de equipamentos públicos. No caso específico de Tamandaré, por exemplo, tal instrumento poderia ser utilizado para adquirir áreas junto ao rio Ariquindá visando a criação de parques públicos ou outros equipamentos coletivos.

Atualmente, esse instrumento não é previsto pela Legislação Urbanística Básica do município.

Instrumentos estratégicos previstos pelo Estatuto da Cidade (continuação)

Em relação à outorga onerosa do direito de construir, atualmente esse instrumento não é citado pelo Plano Diretor ou pela Lei de Uso e Ocupação do Solo, tendo seu uso estabelecido pela lei complementar 5/2023, que torna permitida a compra do direito à construção de dois pavimentos adicionais via outorga onerosa para a Zona de Uso Misto I - ZUM I. Contudo, tal lei complementar não fornece as informações necessárias sobre o funcionamento desse procedimento. Nesse sentido, o Plano Diretor deveria detalhar a fórmula do cálculo do preço da outorga, suas eventuais exceções e os critérios para a aplicação de sua contrapartida. Além de fornecer recursos que podem ser aplicados para melhorias em outras áreas da cidade, a outorga onerosa pode ser utilizada como instrumento para direcionar o crescimento urbano para áreas onde o planejamento urbano local entende como sendo prioritárias.

Sobre as Operações Urbanas Consorciadas (OUC), espera-se que o Plano Diretor estabeleça as definições gerais para sua aplicação na cidade. No caso de Tamandaré, a lei 540/2019 define a aplicação específica a OUC de Nova Tamandaré, seus parâmetros específicos e as contrapartidas que o setor privado deve conceder ao poder público. Entretanto, outras zonas de Tamandaré receberam, por meio de leis complementares, o direito de ter o mesmo regime urbanístico da referida OUC sem precisar conceder contrapartidas à prefeitura. O Plano Diretor deveria estabelecer regras gerais para a incidência desse tipo de instrumento, para que sua aplicação em novos casos seja fundamentada a partir dessa regra geral e não da repetição de uma de suas aplicações.

Em uma OUC, a prefeitura firma uma parceria com proprietários, investidores privados ou outras esferas públicas para viabilizar projetos urbanos. Geralmente, a iniciativa privada arca com partes dos custos das obras das redes de infraestrutura, recebendo como contrapartida da prefeitura o aumento de índices construtivos ou algo nesse sentido. Assim, entende-se que as OUCs são instrumentos gerais que permitem a compra indireta de potencial construtivo visando solucionar um problema especificado pela prefeitura local, especialmente de escassez de infraestrutura.

A Operação Concertada também envolve a parceria da prefeitura com outras entidades visando viabilizar um determinado projeto público. Entretanto, tais parcerias não envolvem a compra explícita de potencial construtivo, se tratando de uma espécie de divisão de responsabilidades entre os envolvidos, com a iniciativa privada podendo se responsabilizar, por exemplo, pela execução de uma etapa do projeto. Dessa forma, tal divisão de responsabilidades tende a ser mais específica, dependendo do contexto de cada projeto. As Operações Concertadas, por lidarem com intervenções mais localizadas, não são necessariamente descritas no Plano Diretor, e muitas vezes têm seu caso particular regulamentado apenas por leis ordinárias, decretos ou instrumentos urbanísticos.

Instrumentos estratégicos previstos pelo Estatuto da Cidade (continuação)

Outra alternativa para operacionalizar projetos urbanos em parceria com a iniciativa privada seria a abertura de uma Manifestação de Interesse Privado (MIP). Esse é um instrumento pelo qual empresas, associações ou consórcios podem propor projetos ao poder público sem necessidade de licitação inicial. Na prática, um interessado apresenta ao município (ou Estado) uma proposta de projeto — por exemplo, a requalificação de uma área urbana. A proposta é analisada pela administração pública, que decide se abre (ou não) um processo formal para desenvolver o projeto. Se aprovado, o poder público pode lançar edital de licitação, onde a empresa que apresentou o projeto pode ter vantagens (como direito de preferência ou bônus de pontuação). MIPs são comuns em concessões urbanas (praças, parques, terminais); em parcerias público-privadas (PPPs) de habitação, mobilidade e equipamentos públicos; e em Operações Urbanas quando o setor privado propõe intervenções que, depois, podem ser formalizadas como Operações Urbanas Consorciadas ou Concertadas.

A transferência do direito de construir também não é previsto pelo Plano Diretor. Esse mecanismo permite que proprietários transfiram o potencial construtivo não utilizado de seus imóveis para outras áreas da cidade, mediante contrapartidas ou em situações específicas, como a preservação de patrimônio histórico ou ambiental. Ao estabelecer critérios claros no Plano Diretor — como as zonas receptoras e emissoras, os limites de transferência e os objetivos estratégicos da política urbana — o município flexibiliza o surgimento de novas atividades econômicas ao evitar que empreendimentos que não esgotam os índices construtivos de um terreno criem potencial ocioso que não poderia ser recuperado.

Por fim, o estudo de impacto de vizinhança serve nos casos em que um empreendimento precisaria realizar medidas compensatórias para a cidade devido ao seu porte. Pode ser uma forma da prefeitura transferir a responsabilidade por obras de infraestrutura para os construtores de um empreendimento que pode sobrecarregar as redes de infraestrutura de seu entorno devido ao aumento de densidade populacional que ele causaria.

Lei de Perímetro Urbano

A lei 185/2002 institui o perímetro urbano do distrito sede do município e a área urbana do distrito do Sauê. Nesta lei, há dois aspectos que podem gerar ambiguidades:

a) em alguns trechos, ao invés de coordenadas exatas, são utilizados como referência elementos geográficos do relevo ou da hidrografia, exigindo a posse dessas bases de dados para que se obtenha o perímetro urbano exato da cidade;

b) o distrito de Sauê é definido a partir do nome de duas vias do município, podendo causar incertezas caso, ao longo do tempo, o nome das vias ou sua extensão mudem.

Ambos os aspectos podem ser devido à menor disponibilidade de tecnologias de geolocalização na época de estabelecimento da lei, em 2002; podendo se aperfeiçoar tais itens em uma nova atualização.

Por outro lado, apesar de não ter sofrido modificações ao longo dos anos, a lei complementar 002/2022 define parâmetros urbanos para uma área não pertencente ao traçado original do perímetro urbano - como mostrado na imagem à direita - criando um conflito entre leis que poderia causar inconsistências em eventuais atualizações dos instrumentos da Legislação Urbanística Básica. Nesse sentido, a atualização do Plano Diretor deveria compatibilizar essas diferenças entre as diferentes leis.

Lei de uso e ocupação do solo

Atualização da lei

A Lei de Uso e Ocupação do Solo (188/2002) define os parâmetros urbanísticos aplicáveis em cada uma das zonas. Entretanto, o conteúdo de tal lei foi modificado por diversas outras leis municipais ou leis complementares aprovadas ao longo das últimas duas décadas conforme resumido no quadro ao lado. Tendo em vista que não há uma versão consolidada dessa lei disponível na plataforma de dados da prefeitura, o entendimento das regras vigentes em Tamandaré exige que todas as referidas leis sejam lidas e interpretadas.

Leis municipais que modificaram a Lei de Uso e Ocupação do Solo desde sua criação

• Lei 279/2009: altera usos permitidos na zona ZUM-1 e permite que o Poder Público altera a destinação de área e edificações públicas ou de uso comum.
• Lei 324/2010: altera a definição de usos econômicos e institucionais de médio e grande porte, além de remover da zona ZPA-3 o loteamento Privê Praia dos Carneiros.
• Lei 336/2011: altera a faixa de preservação mínima em relação a mangues, rios e demais cursos d’água.
• Lei 445/2013: Altera o afastamento frontal de preservação da orla marítima na zona hoteleira da Praia dos Carneiros.
• Lei comp. 004/2015: a TO das zonas ZUM 1, ZUM 1/AR, ZUM 2, ZUM 2/AR e ZUM 3 para usos residenciais uni- e multifamiliares passa de 40% para 50%.
• Lei comp. 001/2017: a ZPA-3 deia de ser uma zona de preservação rigorosa e se torna uma zona de preservação de uso controlado.
• Lei comp. 002/2019: Além de outras regras construtivas específicas, altera os parâmetros aplicáveis à zona hoteleira da Praia dos Carneiros, permitindo CUT de 0,40 para edificações com mais de 201 quartos.
• Lei 540/2019: Institui a Operação Urbana Consorciada (OUC) Nova Tamandaré, dentro da qual passa-se a permitir CUT igual a 3,0.
• Lei comp. 001/2021: permite o uso residencial na zona ZPA-2 e altera as diretrizes urbanísticas da área localizada no Sítio Retiro II, tornando-as iguais às estabelecidas na OUC Nova Tamandaré.
• Lei 594/2021: uma parte da zona ZPA-4 deixa de ser considera uma zona de restrição rigorosa e a zona inteira passa a ter parâmetros iguais aos da zona ZUM-1. Além disso, a área do Sítio Porto de Tijolo passa a ter diretrizes urbanísticas iguais às previstas para a OUC Nova Tamandaré.
• Lei comp. 002/2021: cria a zona de uso misto com adensamento restrito ZUM 3/AR.
• Lei comp. 002/2022: cria a zona de uso misto com adensamento restrito ZUM 4/AR.
• Lei comp. 002/2023: transforma em zona de uso misto ZUM 3/AR uma área na rua São José do Pontal, na Praia dos Carneiros.
• Lei comp. 004/2023: insere na zona hoteleira ZH uma área localizada na Praia dos Carneiros.
• Lei comp. 005/2023: Estabelece a aplicação de outorga onerosa do direito de construir, permitindo a construção de dois pavimentos adicionais nas zonas ZUM 1, além de alterar os parâmetros aplicáveis às zonas ZUM 1, ZEU e ZUM 1/AR.
• Lei 006/2023: transforma em zona de uso misto ZUM 3/AR uma área na Praia dos Carneiros.
• Lei comp. 001/2024: define que terrenos localizados em mais de um zoneamento terão seus parâmetros urbanísticos calculos como a média ponderada pela área do terreno localizada em cada zona.
• Lei 692/2024: autoriza a implantação de empreendimento no Sítio Ilha do Rosário, localizado na Zona de Preservação Ambiental ZPA-4, que terá como diretrizes urbanísticas as mesmas regras da OUC Nova Tamandaré.

Lei de uso e ocupação do solo

Atualização da lei

Os anexos da Lei de Uso e Ocupação do Solo contendo a planta do Município de Tamandaré e o Zoneamento de Uso e Ocupação do Solo Urbano da Sede Municipal não estão disponíveis no portal da prefeitura de Tamandaré onde os arquivos da legislação municipal são armazenados. Visto que o mapa de zoneamento é o elemento que facilita a leitura da legislação, sua ausência dificulta o entendimento das diretrizes do Plano Diretor.

Durante a elaboração deste relatório, o material encontrado referente a tal mapa foi a imagem de baixa resolução apresentada ao lado, a qual não permite com nitidez que se identifique todas as zonas do Plano Diretor de 2002.

Além disso, as alterações criadas pelas leis posteriores ao Plano Diretor causaram modificações em zoneamento que não foram atualizadas em nenhum mapa ilustrativo.

Lei de uso e ocupação do solo

Estrutura da lei

Outra questão é que, no zoneamento de uso e ocupação do solo, para cada zona é definida uma tabela como a apresentada ao lado, que designa diferentes parâmetros construtivos para cada uso do solo.

Tal forma de estruturação dos índices construtivos dificulta o entendimento do potencial construtivo pela população, além de complexificar a definição de estratégias urbanas por parte da administração municipal. Em geral, Planos Diretores tendem a definir parâmetros individuais para cada zona, estabelecendo paralelamente regras gerais para os usos permitidos, incentivados ou proibidos em cada porção da cidade, facilitando a leitura do panorama geral estabelecido pela legislação.

Em síntese

A partir da análise dos instrumentos de planejamento vigente, foram identificados os seguintes aspectos com potencial de aperfeiçoamento:

• A utilização dos instrumentos previstos pelo Estatuto da Cidade para operacionalizar de forma mais eficiente as estratégias urbanas de médio e longo prazo;
• A compatibilização das atualizações dos diferentes instrumentos legais, bem como a disponibilização dos mapas de zoneamento atualizados para cada modificação das leis que os afetam;
• A estruturação das leis em um formato que possibilite uma compreensão mais acessível de seu conteúdo.